中国土地问题的深层次原因

2008-10-31查看(1039)评论(0)

  现在,土地问题非常多,成为社会关注的热点,也是国土资源管理工作的重点和难点。这几年集中爆发出来的土地问题,从表象来看,主要是地方政府行为问题,现在媒体也常说土地违法主要是地方政府违法。但是,深入探讨,就会发现,这里面还有更深层次的问题。

    一、土地问题的本质

  土地问题,就其本质来说,是财政问题,金融问题。1993年、1994年实行分税制改革是非常必要的。20世纪80年代改革放权以后,中央财政集中度越来越低,在全国财政收入中,中央财政一度只占不到10%,非常困难。1993年以后,实行分税制改革,划分了国税、地税,逐步扭转了这一局面。到1999年、2000年,情况发生了根本性的变化,财政收入格局变为“五三二”,就是在全国财政收入中,中央财政占了50%,省市级财政占30%,县乡级财政占20%。有人曾概括这样的财政收入格局为:中央过的是美日子,省市过的是甜日子,县里过的是苦日子,乡村没法过日子。县乡两级财政供养人员占全国财政供养人员的67%,但是财力只占20%,所以县乡级财政普遍负债累累。而县乡是直接面向农村的,因而有人指出,财政分配不合理,是“三农”问题的根源。其实,土地问题的根源也是如此。财政收入分配格局改变了,但事权没有改变,还不断地给下边出题目,提出加快城镇化步伐,提出东部率先现代化,提出西部大开发,提出振兴东北,提出中部崛起,等等。形成了你追我赶之势,大家都要加快发展。钱从哪里来?财政收入的主要税种,产业税、工业税等大头都归中央,据有关资料,近年中央财政的集中度已达60%。地方怎么办?谁当这个家,都得想办法。

  留给地方的税收,包括建筑税、房地产业税等。地方政府慢慢意识到,只要大兴土木,不仅能够显示政绩,而且能够财源滚滚,何乐而不为?1999年、2000年以后,全国掀起建设热和房地产热,不是偶然的,而是有财政体制的动因。据国务院发展研究中心刘守英等人在浙江的调查,在发达的市县,如绍兴、金华、义乌等地,这几年的房地产税、建筑税,占到地方税收的37%;1999年到2003年,增长幅度为50%到100%。这是跟土地有关的一个方面。除了税收,还有非税收入,主要是土地出让金。据刘守英等的调查,浙江比较发达的市县,土地出让金年收入在10亿元到20亿元之间,成为预算外收入的大头,占60%到70%,这是第二个方面。第三,还有与土地直接、间接有关的各种收费,有的是土地部门直接收的,有的是财政部门收的,有的是其他部门收的,反正你占着这块地就搭上一个费,五花八门,名目繁多。浙江有一个县的这类收费,一年就是2亿多元。面对这样的利益,地方政府能无动于衷?这就是财税体制的外在压力,使得各级地方政府产生扩张用地的内在动力。

    二、金融体制问题

  据刘守英的浙江调查,在一些发达的市县,每年的基础设施投资上百亿元,甚至数百亿元。这些投资里面,属于财政预算内资金的,只占不到10%,土地出让金占20%—30%,另外的60%,甚至70%的资金从哪里来?靠银行贷款。各级土地储备中心,还有政府成立的一些公司,开发区的管委会,拿土地作抵押,到银行贷款。以储备的土地作抵押,严格地说没有法律依据,这里起作用的主要是政府信用。从银行的角度看,有政府信用作担保的,自然是优良贷款。

  政府的城市基础设施投资,主要靠银行。房地产业的发展,也主要靠银行。据刘守英等在浙江、陕西、广东等地的调查,各类房地产开发商的自有资金大体上占20%,其余80%靠贷款。在20%的自有资金里面,还包括购房户的预付款、定金等。而个人购房的资金中70%也是银行贷款。从1999年到2004年,四大国有商业银行房地产开发贷款增长40倍,平均每年增长幅度是100%。同期,个人贷款年均增长幅度是200%。同一时期,绍兴地区个人房贷增长77倍,而人均可支配收入仅增长了1.7倍,房贷增长远远超出人均收入的增长,这里面隐藏着房贷的风险。在一定意义上可以说,近年房价是银行抬起来的。

  一些地方的工业热、开发区热,也与银行有关。内蒙为什么大上火电?因为9家银行与2家财务公司给其提供了200亿电力贷款,其中已有60亿用到了7个违规项目上。地方从银行拿到钱,必然要上项目,合法要上,非法也要上,否则如何还贷?上项目必然占地,占了地又可以贷款,何乐不为?

  总的来看,地方政府的建设资金,房地产商的开发资金,个人购房的资金,主要都来自银行的贷款,甚至上工业项目也靠银行贷款。银行放贷的依据就是政府信用和土地抵押,政府不会倒闭,土地是不动产,跑不了,自然是优良贷款。金融和土地相结合,导致城市建设热房地产热和工业开发区热。2003年、2004年,中央宏观调控抓两个闸门:金融和土地,就是这个道理。当然,银行也有难处,目前存贷差越来越大,不放贷就可能破产。存货差的背后又是老百姓不敢花钱,因为看病贵、上学贵、住房贵,加上老无所养,有钱只好存在银行,以备不测之需。

  除了财政推、银行拉之外,政府职能、干部体制也是引导各地大干快上的深层原因。

    三、目前的供地模式不可持续

  现在的供地结构,各地情况不大一样,大体上是“四三三”,甚至是“五三二”。就是说,基础性公益性用地,如政府办公楼、城市广场道路、医院、学校等等用地,在整个供地量中大体上占40%,甚至50%;工业性用地占30%;经营性用地占30%,有的地方只占20%。公益性用地,财政要贴钱。工业用地,特别是开发区用地,也是赔钱的。各类工业用地开发成本大体上是每亩10万元到20万元之间,但是在出让给企业的时候,多数是赔钱的,收不回成本。什么原因?招商引资的需要,地区之间竞争的需要。竞争,无非是软硬环境,软环境是各种服务,硬环境就是土地。大家互相竞争,竞相压低地价。作为地方政府,算大帐,把企业引来了,税收增加了,就业增多了,人气上来了,经济发展了,土地便宜点给他,在税收上补回来,很难说是不理性的行为。就说浙江,全省平均土地开发成本大约是10万元一亩,平均出让价格是8.6万元一亩,大约有四分之一的开发区出让价不到成本价的一半。近年来,很多市县工业用地的价格都在下降,每平方米下降40元至50元。这样的供地结构,公益性用地政府贴钱,工业性用地政府赔钱,那只能靠30%甚至20%的经营性用地来赚钱。经营性用地招拍挂,价高者得地,土地卖高价,政府有了收益,可以用于城市建设,可以补补财政窟窿。这样的机制,在东部发达地区勉强可以维持,因为招商引资有效益,可以通过税收把这笔钱逐步收回来,达到平衡。但是中西部地区也学东部发达地区这么搞,引进的企业没有多少效益,没有多少税收,结果政府财政背上了很大的包袱,财政窟窿越填越大,这就孕育着政府的信用危机,隐藏着财政风险。即使是东部发达地区,许多地方政府也清楚,这里有很大的风险,一旦资金链断了,就会形成恶性循环:要填财政窟窿,就得征地卖地;产生新的窟窿,就得再征地,再卖地。这样就导致土地储备机构运作模式发生很大变化,背离了当年设立土地储备机构的初衷。

  当年的初衷,是调控土地市场,土地价格高的时候,把地卖出去,土地价格低的时候,把地买进来,使土地市场平稳运行。现在,土地储备机构的实际运作已经偏离了当年的目标,各级地方政府都把土地储备机构当成一个生财机构。从储备土地的构成来看,也反映了这种变化。2001年以前,浙江某县收购的储备土地中存量土地占86%,新征用农民的土地只占14%;2002年以后,情况发生了根本的变化,收购的储备土地中,存量土地只占12%,88%是新征的土地。

  从表面上看,地方政府行为不理性,违法用地,但深层次分析,地方政府也是不得已而为之。地方政府5年一个任期,谁上任都想办点实事,出点政绩,“为官一任,造福一方”,怎么办?自然要走这条路,找到银行可以贷款,征到土地可以卖钱,归根结底要占土地。所以,土地问题,不是单纯的土地问题,是一个综合性的问题。今后中国的改革,单兵难以推进,需要综合改革。研究土地问题,要拓宽视野,要综合考虑,要关注财政,关注金融,关注投资。2003年之后,新的中央领导已着手解决这些问题,但只能慢慢来。财政转型已看出些眉目,金融、税制尚在探索,政府职能转变则是遥遥无期,这种情况下,中央眼前可倚重的唯有严管土地,有点偏师借重的意思。目前出台的土地措施,多属行政手段,是治标而非治本的急就章 ,捨此一时也别无更好的招。但这样万马奔腾,一夫当关,能不能当得住?恐怕难。偏师毕竟不是主力,如果作为主力的财税、金融不能与土地协调动作,甚至是反向调节,靠土地一家肯定是挡不住。眼前的事没法子,但长远研究,应将土地与财税、金融统筹考虑。即使从土地改革的角度看,凡改革都是有成本的,土地管理和土地制度改革的成本,就是财政的支持和金融的协调动作。否则改革措施再好,也无法出台,出了台也落实不了。

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